新时代“枫桥经验”是中国基层社会治理的典范，是全国政法战线的一面旗帜。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出一系列重要指示。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”各级法院必须切实提高政治站位，统一思想认识，增强行动自觉，确保“抓前端、治未病”落实到位、生根见效。作为一项复杂的系统工程，深化“抓前端、治未病”工作，应当从理念更新、职能界分、多元共治、配套保障等方面予以完善。
一、理念更新：法院积极主动融入社会治理大格局
从“事后裁判”转向“源头预防”。更新理念要求法院将“防患未然”置于更加突出位置，把司法建议纳入常态化治理链条，把案例库从事后总结转变为前端预警，主动服务党委政府决策和行业治理，把司法的知识优势转化为源头治理的制度优势。
从“单一通道”转向“多元协同”。过去的工作思路中，法院常被动承担最终解纷的唯一角色，导致案多人少的矛盾日益突出。更新理念，就要推动法院自觉把自己定位为多元解纷体系的枢纽，主动引导和推动各类社会力量参与，法院要从分流案件转向整合资源，从减少负担转向提升合力。
从“单向推动”转向“分层分类”。一些法院在开展调解工作时，容易出现“一刀切”的现象，要确立“分层分类、精准解纷”的思路。对于重大、复杂案件，要强化诉讼的终局作用；对于常见、琐碎纠纷，要发挥基层调解和平台化手段的便捷作用；对于专业性强的争议，要依托行业组织、仲裁、公证等渠道。
从“案件导向”转向“群众导向”理念。在调解的工作中，一些法院仍以减轻办案压力为首要目标，容易忽视群众体验和公平感受。要真正把群众满意度作为第一衡量标准，把解纷的价值放在“案结事了人和”，而不是案子分流多少。法院应当从理念上树立“解纷以人民为中心”的导向，把群众对公平、效率、便利的需求作为工作的出发点和落脚点。
二、各司其职：压实矛盾纠纷预防化解职能
第一，明确落实“谁主管谁负责”和“属地管理”责任制。一是细化责任清单。按照行业主管和属地管理相结合的原则，明确各部门、各层级在矛盾纠纷预防和化解中的职责边界。二是压实属地责任。按照“属地管理、分级负责”的原则，推动乡镇（街道）和村（社区）承担矛盾纠纷排查化解的第一责任，确保矛盾纠纷在第一时间发现、第一时间介入、第一时间化解。三是健全联动机制。要健全属地与主管部门的协作机制，形成联合研判、联合处置的常态化工作格局。四是完善督导考核机制。将“谁主管谁负责”和“属地管理”责任制落实情况纳入绩效考核。
第二，明确各类矛盾纠纷预防化解责任主体。明确不同类型矛盾纠纷由相应主体负责预防和化解。一是社会治理类矛盾纠纷，由村（社区）党组织、居委会、村委会以及网格化管理队伍等主体承担预防与化解的责任。二是劳动人事类矛盾纠纷，以人力资源社会保障部门、工会组织和用人单位为责任主体。三是市场经营类矛盾纠纷，以市场监管、文化旅游、交通运输等主管部门为责任主体，并联合行业协会、商会等社会组织予以处置。四是公共服务类矛盾纠纷，由公共服务机构和主管部门负责化解。五是行政管理类矛盾纠纷，由作出行政行为的部门依法依规处理。
第三，明确各类解纷主体的职责分工。一是明确党政机关的统筹指导职责。各级党委要发挥好方向引领、统筹协调、督促落实的作用。政府及其职能部门要结合本领域实际，履行源头预防、风险研判、矛盾调处等职责。二是明确人民法院的审判引领职责。人民法院要发挥审判职能优势，发挥裁判定分止争的最终作用，同时要加强司法建议、指导性案例、调解指导等工作，推动解纷标准统一、规则衔接。三是明确各类调解组织的基础性作用。人民调解委员会要扎根基层、面向群众，及时受理和化解日常生活、邻里关系等方面的纠纷。行业性、专业性调解组织要在本行业、本领域中发挥专业优势，主动参与专业性较强的案件调解。商事调解机构要聚焦商贸合同、投资合作等领域，提供高效、专业的调解服务。四是明确公证机构的预防性功能。公证机构应发挥公证服务的优势，通过公证活动实质性地预防纠纷发生，减少交易风险。
三、多元共治：提升矛盾纠纷预防化解效能
坚持司法引领，发挥司法建议的规范引领作用。司法建议是人民法院延伸审判职能、参与社会治理的重要方式，是落实“抓前端、治未病”理念的重要手段。一是扩大参与主体。推动从单一部门互动向多主体有序联动转变，在执行阶段适当吸纳案件当事人参与，延伸其诉讼权利并强化监督。二是系统整合适用范围。在案件范围上，推动类案建议的集中制发，将同类案件和治理任务合并处理。三是优化运行程序。建立必要性审查机制，由承办人提交报告，经庭务会、专业法官会议或审委会审查；在执行阶段，引入当事人知情参与和专家学者评估参与，增强建议的权威性和社会影响力。
坚持实质预防，激活公证制度的纠纷预防功能。在公证制度的运行过程中，需确立以实质预防纠纷为核心的基本遵循，并将这一遵循贯穿于公证工作的全过程和各环节。在公证办理环节，应当坚持依法审查与实质把关相结合的原则，不仅要对形式要件进行核验，更要对实质内容进行研判，把风险防范关口前移。
强化诉仲联动，发挥仲裁制度的解纷优势。一是完善诉仲衔接机制。建立法院与仲裁机构的常态化沟通渠道，在案件受理、材料流转、程序衔接等环节形成闭环。二是加强诉仲信息共享。建立案件信息推送机制，实现仲裁立案、进程、结果等信息与法院共享，避免重复立案和程序冲突。三是加强仲裁机构能力建设。鼓励仲裁机构在仲裁员选聘、业务培训、规则制定等方面提高专业化水平。推动建立仲裁员与法官、调解员定期交流机制，共享专业经验，提升整体解纷能力。
创新赋能调解，信用机制与效力机制赋能调解。建议将违反调解协议的行为依法纳入社会信用体系的失信信息范畴，通过信用奖惩机制加以引导和规范。对于当事人拒不履行、无正当理由拖延履行调解协议，甚至借用调解规避执行的情形，可将相关信息归集至国家信用信息平台或地方信用系统，并与行政许可、招投标、金融信贷等领域内的失信惩戒建立联动机制，从而增强调解协议的外部约束力。
注重系统集成，融入综治中心的规范化建设。依托综治中心搭建调裁审衔接的“分诊台”，探索纠纷双向分流模式，构建调解优先、分层递进、司法兜底的多元化解体系，一体落实严格依法立案与深化多元解纷。接到群众诉求后，根据诉求性质精准推送最优调解组织；调解未成，及时依法转入诉讼程序办理。要深化“总对总”多元解纷机制建设，针对不同领域纠纷，借助内行人解决行内事，推动医疗、交通、劳动、物业、旅游、金融等更多行业纠纷实现行业专诊专解。对转入诉讼程序的纠纷，实行繁简分流、简案快审、当判则判，依法保护当事人的合法权益。
四、配套保障：完善“抓前端、治未病”的保障措施
加强立法保障，完善矛盾纠纷多元化解立法。加快制定矛盾纠纷多元化解促进法，推进矛盾纠纷多元预防化解机制建设，有效预防和化解矛盾纠纷，保障人民群众合法权益，维护社会和谐稳定，提升社会治理水平。一是明确职责分工，尤其要界定国家权力部门在多元解纷中的职责，形成上下贯通、协同高效的工作格局。二是搭建科学合理的解纷体系，在和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等常见方式基础上，健全并赋予商事调解、行业调解、律师调解、公证调解等新型调解方式独立性。三是建立解纷主体的协作机制、解纷途径的先后承接机制，以及解纷结果法律效力的衔接机制。尤其要强化非诉讼解纷结果的法律效力，赋予调解协议高于普通民事合同的法律地位，实现诉讼与非诉讼之间的有效衔接。
推进数字赋能，着力打造数字版“枫桥经验”。一是建设高效联动的在线平台。依托共享交换平台、大数据管理平台和大数据分析平台，打造“纵向到底、横向到边”的互联网联合纠纷解决体系，吸纳退休法官、调解员、行业专家等多元主体参与线上调解。二是创新技术应用场景。建立统一身份认证和数据加密机制，完善电子送达与电子签名功能，确保调解过程安全高效。三是优化运行制度和用户体验。平台设计要突出便捷性和互动性，通过简明视频指南、分步提示等方式，引导当事人有序完成在线调解流程。
压实各方责任，建立考核评估与激励机制。要建立覆盖各类解纷渠道的考核体系，明确调解成功率、司法确认率、重复诉讼率、群众满意度等核心指标，并作为对各级党委、政府、司法机关、调解组织的重要考核内容。要推行第三方评估机制，定期对解纷机制运行情况进行独立评估，提出改进建议。对成效突出的组织和个人，要给予经费支持、表彰奖励和政策倾斜；对不履职、不达标的单位和个人，要依法依规追责，形成“奖优罚劣”的正向激励。
（本文系最高人民法院司法研究重大课题成果要报，作者系湖南省高级人民法院院长、湘潭大学校长）
原文链接：https://www.rmfyb.com/content/202611/05/article_1046774_1392200404_6863018.html?_refluxos=a10
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